Cumul des mandats : un moment de vérité pour la réforme des institutions

Thème récurrent de la vie politique, la nécessité de limiter le cumul des mandats en France aboutit jusqu’à présent à des compromis législatifs insatisfaisants parce qu’elle rencontre l’hostilité majoritaire des professionnels de la politique. En 1985, l’adoption de la loi a été relativement facile : l’absence de limitation, alors même que de nouveaux mandats étaient apparus (Région, Europe), rendait le cumul dysfonctionnel aux yeux mêmes des titulaires des positions électives. En 2000, la discussion n’a pas été sans hypocrisie à l’Assemblée Nationale où les députés récalcitrants savaient pouvoir compter sur l’opposition du Sénat. Le coeur du cumul n’a pas été touché, le lien député-maire ou sénateur-président de conseil général n’a pas été rompu en 2000. En 2003, après application de la loi, seuls 62 sénateurs sur 321 n’exercent que ce seul mandat (19 % des sénateurs) comme 53 députés sur 577 (9%). La loi de 2000 est lacunaire : les élus locaux trouvent dans l’intercommunalité un échelon de pouvoir libre de toute incompatibilité. Des cumuls renforcés se mettent dorénavant en place, articulés sur les intercommunalités et les postes d’adjoints. Tout ce qui n’est pas explicitement interdit par la loi devient en quelque sorte obligatoire pour la carrière politique.

C’est à l’initiative des socialistes qu’ont été votées ces deux lois. Au sein du parti socialiste, la pression partisane en faveur du non cumul est élevée, comme le montre la mise avant du mandat unique pour les députés à l’élection présidentielle de 2002 et 2007. La force et la faiblesse du parti socialiste est d’être un parti d’élus locaux. La tension, sur cette question, entre les valeurs partisanes et les intérêts politiques professionnels s’y fait particulièrement sentir. La pratique socialiste du cumul des mandats ne se distingue pas en effet par une éventuelle exemplarité. Dans l’Assemblée élue en 2007, immédiatement après l’élection du 18 juin (et tels qu’ils s’affichaient à travers le trombinoscope de l’Assemblée nationale), les députés sont seulement 46 en situation de mandat unique[1]. Ce chiffre est appelé à évoluer, peut-être, par des démissions de mandats locaux de la part de ceux qui ont fait campagne pour le mandat unique des députés. Il s’agit particulièrement des femmes socialistes nouvelles entrantes comme le relève une analyse des professions de foi à une échelle départementale.

Le cumul vertical des mandats est celui qui favorise une confusion entre l’intérêt local et national en autorisant tout à la fois à être président d’une collectivité locale et membre du parlement national. Les effets délétères de ce type de cumul sont bien identifiés : absentéisme parlementaire, renforcement de la faiblesse du Parlement, dépendance accrue des parlementaires à l’égard de l’exécutif, localisme du Parlement, possibilités de corruption. La fabrique de la loi nationale par des élus locaux nuit en priorité à la politique de décentralisation. A l’Assemblée Nationale, au Sénat et à travers leurs associations corporatives si efficaces dans le processus législatif sous la Vème République, ce sont les élus locaux qui contrôlent le processus. Il en résulte une multiplication des niveaux locaux (on en rajoute sans en enlever faute de pouvoir le faire), des réformes impossibles (péréquation, fiscalité, démocratisation réelle), une complexification du système outrancière.

Le cumul horizontal est celui qui permet au sein des espaces politiques régionalisés de détenir des mandats dans plusieurs collectivités locales. L’articulation entre les multiples structures locales est assurée par quelques super-cumulants à l’ombre desquels quelques pousses développent des carrières longues. La pratique déroutante de l’écrêtement liée au cumul des mandats signale combien les rapports de dépendance pour ne pas dire de féodalisme sont entretenus.

Enfin, il n’y a aucune limitation dans le temps au cumul des mandats en France. Le cumul des mandats favorise l’étroitesse de la classe politique qui a des caractéristiques sociales bien particulières. En donnant une prime aux sortants cumulants, le cumul des mandats aboutit à une sous-représentation des femmes, des Français issus de l’immigration ou simplement d’origine modeste. La politique se conçoit comme une carrière construite à partir de cumuls successifs dans le temps. Le cumul induit ce faisant une coupure entre professionnels de la politique et profanes. Les professionnels de la politique sont mus par des intérêts distincts de ceux qu’ils ont vocation à représenter, ils évoluent rapidement dans un monde à part, celui de la politique. Le cumul des mandats fabrique des élus débordés, peu à même d’être des animateurs crédibles du débat et favorise la délégation aux technocrates de l’ombre présents dans les cabinets.

La professionnalisation politique, phénomène majeur dans nos démocraties représentatives, constitue un enjeu décisif pour les citoyens. Historiquement, la professionnalisation accompagne la démocratisation. L’activité politique professionnelle apparaît progressivement avec les premiers partis politiques, l’ascension politique d’hommes peu fortunés, en particulier dans le mouvement ouvrier, l’investissement à temps plein de la politique, l’instauration d’indemnités versées aux élus. Liée au départ à un mouvement d’élargissement de la démocratie représentative, la professionnalisation politique, qui n’a cessé de s’accentuer, aboutit aujourd’hui à un resserrement corporatiste de la démocratie représentative. Il y a désormais des spécialistes des affaires politiques et du même coup des non-spécialistes, tous les autres, les citoyens.

Il faut garder de la professionnalisation le meilleur et jeter le pire. Le pire : envisager d’abord l’exercice d’un mandat au prisme d’intérêts de carrière sans rapport avec le travail de représentation politique. Le meilleur : pouvoir vivre de la politique en s’y consacrant à plein temps, acquérir des compétences dans la gestion des affaires publiques. Si le statut de l’élu est à approfondir en lien avec la volonté de renouveler constamment les élus, c’est d’abord sur son volet formation, aujourd’hui facultatif et parfois fantaisiste.

C’est bien sur le point du cumul des mandats que la réforme des institutions engagée par le Président de la République au nom d’une « démocratie exemplaire » connaitra son moment de vérité. S’agit-t-il de rehausser le rôle du Parlement ? De s’assurer de représentants qui représentent vraiment ? De réconcilier les français avec leur démocratie et leurs représentants ?

1. 19 femmes (sur 107), 27 hommes (sur 470). 26 (5 femmes, 21 hommes) appartiennent au groupe de l’Union pour un Mouvement Populaire (321 membres et apparentés), 16 (12 femmes, 4 hommes) au groupe « Socialiste, Radical, Citoyen et Divers gauche » (204 membres et apparentés), trois (2 femmes, un homme) au groupe « Gauche démocratique et Républicaine (24 membres), un homme au groupe Nouveau Centre (21 membres et apparentés).

La revue parlementaire. Marion Paoletti, Maître de conférences en sciences politiques à Bordeaux.

Petite bibliographie :

  • Daniel Gaxie, « Les enjeux citoyens de la professionnalisation politique », Mouvement, 18, 2001.
  • Patrick Le lidec, « Les maires dans la République. L’Association des maires de France, éléments constitutifs des régimes politiques français depuis 1907 », Thèse sous la direction de Jacques Lagroye, Paris I, 1994.
  • Albert Mabileau : « Le cumul des mandats », Regards sur l’actualité, mars 1991
  • Guillaume Marrel : Doctorat de Science politique, Cerat – Grenoble : L’élu et son double. Cumul des mandats et construction de l’Etat républicain en France du milieu du XIXème au milieu du XXème siècle, soutenue à Grenoble le 18 décembre 2003 (direction : Gilles Pollet)
  • Yves Mény, La Corruption de la République, Fayard, Paris, 1992.
  • Marion Paoletti, « les traces du genre dans les professions de foi des 1er et 2ème tour aux élections législatives de 2007 en Gironde », Congrès de l’Association Française de Science Politique, module « genre et politique », Toulouse, septembre 2007
  • Pierre Sadran, « Démocratie locale : les carences de l’acte II », Cahiers Français, 318, janvier/février 2004
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