« Le cumul des mandats: moins cumuler pour plus d’efficacité » (rapport du sénat)

Rapport d’information n° 365 (2011-2012) de MM. François-Noël BUFFET et Georges LABAZÉE, fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales, déposé le 14 février 2012. 

Retrouvez un extrait de ce rapport d’information:

N° 365 – SÉNAT – SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 14 février 2012

Rapport d’information fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation (1) sur le cumul des mandats, Par MM. François-Noël BUFFET et Georges LABAZÉE,

Sénateurs.

(1) La délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation est composée de Mme Jacqueline Gourault, présidente ; M. Claude Belot, Mme Anne-Marie Escoffier, MM. Christian Favier, Yves Krattinger, Antoine Lefèvre, Hervé Maurey, Jean-Claude Peyronnet, Rémy Pointereau et Mme Patricia Schillinger, vice-présidents ; MM. Philippe Dallier et Claude Haut, secrétaires ; MM. Jean-Etienne Antoinette, Yannick Botrel, Mme Marie-Thérèse Bruguière, MM. François-Noël Buffet, Raymond Couderc, Jean-Patrick Courtois, Michel Delebarre, Éric Doligé, Jean-Luc Fichet, François Grosdidier, Charles Guené, Pierre Hérisson, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Georges Labazée, Joël Labbé, Gérard Le Cam, Jean Louis Masson, Rachel Mazuir, Jacques Mézard, Mme Renée Nicoux, MM. André Reichardt, Bruno Retailleau et Alain Richard.

Introduction 

Mesdames, Messieurs,

La question du cumul des mandats et des fonctions est un serpent de mer de la vie politique française. Elle se pose à chaque échéance électorale et des sondages mettent régulièrement en évidence l’opposition de la population à la pratique du cumul. Cette question ne manquera d’ailleurs pas d’alimenter le débat public dans le cadre des campagnes présidentielle et législative qui ont débuté.

Le mouvement de décentralisation a contribué au développement d’une réglementation du cumul des mandats, coïncidant avec un accroissement des pouvoirs et des responsabilités des élus locaux. Pour le gouvernement et le législateur, l’encadrement du cumul des mandats répondait à un triple objectif. En premier lieu, il s’agissait de moderniser la vie politique autour de trois principes : le principe de transparence permettant de mettre fin à l’ambiguïté entre la défense des intérêts locaux et de l’intérêt général, le principe de disponibilité face à la demande croissante de proximité de nos concitoyens et le principe d’ouverture1(*) face au risque de concentration des mandats électifs par un nombre limité de titulaires. En deuxième lieu, il visait à revaloriser le Parlement en permettant aux parlementaires de se consacrer pleinement à leur mandat, le cumul des mandats étant vu comme une des principales causes de l’absentéisme. En troisième et dernier lieu, il devait renforcer la décentralisation, en accroissant la disponibilité des élus locaux, en développant la démocratie locale et en clarifiant le jeu politique local.

Or, depuis la loi n° 2000-294 du 5 avril 2000 relative aux incompatibilités entre mandats électoraux, force est de constater que le cumul des mandats n’a pas disparu. 

Au coeur de la culture politique française, il constitue un phénomène important. Issu de la tradition électorale, le cumul des mandats demeure la règle pour une grande majorité de parlementaires (84 % des députés et 72 % des sénateurs exercent au moins un autre mandat électif). En 1973, seuls 30 % des députés n’avaient pas d’autre mandat, alors qu’aujourd’hui cette proportion est moitié moindre.

Paradoxalement, la question du cumul des mandats reste un enjeu majeur et récurrent du débat politique, mais également un tabou. De nombreuses propositions de loi et de loi organique – plus d’une quinzaine – depuis 2002 sur les bureaux des assemblées parlementaires. Dans le cadre de réflexions sur la réforme constitutionnelle, elle a fait l’objet de rapports de commissions extraparlementaires, le Comité présidé par Edouard Balladur en 2007 ou la Commission présidée par Pierre Mauroy en 2000. Cependant, bien que les conclusions de ces commissions ont souvent été adoptées à l’unanimité, y compris sur des sujets aussi sensibles que la limitation du cumul des mandats, les mesures très concrètes proposées n’ont pas connu de traduction législative, si ce n’est dans des propositions déposées sur le bureau de chaque assemblée sans toutefois être adoptées ou même faire l’objet d’une discussion en séance publique.

Or, plus de dix ans après la dernière loi d’envergure sur ce sujet, il apparaît nécessaire à vos rapporteurs de faire évoluer la situation pour deux raisons majeures. Premièrement, il leur semble essentiel de moderniser le droit électoral en vigueur afin de tenir compte de l’évolution des fonctions au niveau local, dans la lignée de l’actualisation du régime des inéligibilités des députés et sénateurs par la loi n° 2011-412 du 14 avril 2011 portant simplification de dispositions du Code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique. Deuxièmement, il n’est aujourd’hui plus permis d’ignorer le développement de l’intercommunalité, d’autant plus que la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 relative à la réforme des collectivités territoriales la généralise à l’ensemble du territoire, étend ses compétences et crée un nouvel échelon intercommunal : la métropole ou le pôle métropolitain. Au quotidien, c’est donc l’action sociale, l’assainissement, l’élimination des déchets ménagers, les trains régionaux, les routes, les collèges et les lycées, les transports scolaires, les infrastructures sportives, la formation professionnelle, les aides aux entreprises, l’urbanisme que les acteurs locaux doivent gérer.

Par ailleurs, la création récente, par la loi du 16 décembre 2010 précitée, du conseiller territorial, siégeant à la fois au conseil régional et au conseil général, appelle à une nécessaire réflexion sur ce sujet.

Vos rapporteurs souhaitent également souligner que les questions relatives au statut de l’élu et au cumul des mandats sont étroitement liées, comme l’a démontré la table ronde sur le statut de l’élu local, organisée par votre Délégation le 1er juin 2010.

Ainsi, vos rapporteurs formulent sept propositions visant à moderniser la législation relative au cumul des mandats afin, d’une part, de prendre en compte le développement de nouveaux échelons au niveau local, et, d’autre part, de prendre acte du pouvoir décisionnel réel des différents acteurs locaux.

Télécharger le rapport d’information 

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