Cumul des mandats : la réforme de Hollande ne renouvellera pas la classe politique

AFFICHE AJFER - ras le cul de ton cumul« Le non-cumul des mandats, nous le ferons ». Le président de la République a rappelé qu’il tiendrait sa promesse de créer une loi contre le cumul des mandats. Au PS comme à l’UMP, des élus s’y opposent et ne manquent pas d’arguments. Mais cette réforme ne devrait pas non plus contenter véritablement ceux qui sont contre le cumul. Explications de Thomas Guénolé, politologue à Sciences Po.
Édité et parrainé parMélissa Bounoua

Par  Politologue (Sciences Po)

Il est d’usage de distinguer deux types de cumul des mandats :

– Il y a cumul horizontal lorsque la personne exerce simultanément des mandats de même niveau, qu’il soit national ou local, sachant que l’on considère que les échelons municipal et régional relèvent du même niveau local. Par exemple, lorsqu’une personne est à la fois conseillère municipale et conseillère régionale, elle est « cumularde » horizontale.
– Il y a cumul vertical lorsque la personne exerce simultanément des mandats de niveau différent, donc d’une part national et d’autre part local. Par exemple, lorsqu’une personne est à la fois députée et conseillère municipale, elle est « cumularde » verticale.

On peut ajouter deux catégories qui, sans qu’existe une expression stabilisée dans le langage courant pour les désigner, reviennent tout de même régulièrement dans le débat :

– Il y a cumul exécutif-législatif lorsque la personne exerce simultanément un mandat exécutif et un mandat de membre d’une assemblée délibérante. Par exemple, lorsqu’une personne est à la fois députée et maire, elle est « cumularde » exécutif-législatif. [1]
– Il y a cumul chronologique lorsque la personne exerce le même mandat plusieurs fois d’affilée au fil du temps. Par exemple, lorsqu’un maire est réélu pour un second voire un troisième mandat, il est « cumulard » chronologique.

En croisant un de ces types et une de ces catégories, on obtient l’essentiel des cas de figure possibles. Ainsi le cumul horizontal exécutif-législatif correspondrait par exemple au cas du maire d’une ville qui serait par ailleurs conseiller régional.

Des mandats, plusieurs possibilités

Si l’on résume la réglementation selon la Constitution et le Code électoral, les caractéristiques du cumul des mandats en France sont les suivantes :

– Le président de la République est le seul élu français à être soumis au non-cumul chronologique restreint : il ne peut pas être réélu immédiatement plus d’une fois [2]. Si l’on admet qu’il est membre de l’exécutif, alors il est aussi soumis au non-cumul horizontal : il ne peut être ni député ni sénateur [3]. En revanche, rien ne lui interdit le cumul vertical : ce fut d’ailleurs brièvement le cas de François Mitterrand pendant son premier septennat. Rien ne lui interdit non plus le cumul exécutif-législatif local : il pourrait par exemple être conseiller régional.
– Les ministres sont soumis au non-cumul horizontal : ils ne peuvent être ni députés ni sénateurs [3]. En revanche, en l’état actuel du droit, il y a pour eux libre cumul vertical : ils peuvent être maires, conseillers municipaux, conseillers régionaux, etc. En pratique, depuis le gouvernement de Lionel Jospin, il y a bien une coutume de non-cumul exécutif-législatif vertical, ce qui interdit à un ministre d’être maire, président de conseil général ou président de région [4]. Ce non-cumul n’est cependant qu’un usage : il n’est pas imposé par la loi.
– Les parlementaires, c’est-à-dire les députés, sénateurs et députés européens, sont soumis au non-cumul horizontal : ils ne peuvent exercer qu’un de ces trois mandats à la fois, et ne peuvent être ni président de la République ni ministre par ailleurs. Ils sont par ailleurs soumis au cumul restreint vertical : ils ne peuvent exercer qu’un seul mandat local, par exemple de maire ou de conseiller régional. De facto, ils sont donc également soumis au non-cumul exécutif-législatif local, puisqu’en ne pouvant avoir qu’un seul mandat local, ce dernier sera soit exécutif (maire, président de région), soit législatif [1] (conseiller municipal, conseiller régional). [5]
– Un membre d’une assemblée délibérante locale est soumis au cumul restreint local : il ne peut exercer que deux tels mandats simultanément, par exemple être à la fois conseiller municipal et régional [6]. En l’état actuel du droit, tous les autres cumuls lui sont permis.
– Le chef d’un exécutif local est soumis au cumul restreint local : il ne peut pas exercer deux tels mandats simultanément, par exemple être à la fois président de région et maire [7] [8]. En l’état actuel du droit, tous les autres cumuls lui sont permis.
– On soulignera par ailleurs que depuis deux décennies, les structures intercommunales, par exemple les communautés de communes, ont pris une importance de plus en plus grande dans la vie politique locale. Elles constituent parfois des échelons locaux plus puissants qu’une grande ville, voire plus puissants qu’une région. Or en l’état actuel du droit, la réglementation du cumul des mandats locaux ne s’applique pas à ces structures.

La réouverture actuelle du débat sur le cumul des mandats fait suite au 48e engagement de campagne de François Hollande. Notamment rappelé en août 2012 par la porte-parole du gouvernement, Najat Vallaud-Belkacem [9], il est en fait relativement sibyllin : « Je ferai voter une loi sur le non-cumul des mandats. » [10] Les choses deviennent plus précises en se référant à la position du Parti socialiste adoptée par référendum interne le 1er octobre 2009, confirmée par la convention nationale du 3 juillet 2010, et rappelée aux parlementaires socialistes par Martine Aubry dans une lettre ouverte du 28 août 2012 : « l’interdiction du cumul d’un mandat de parlementaire et d’un exécutif local. » [11]

Un débat déconnecté du clivage droite-gauche

Concrètement, le projet du gouvernement est donc de soumettre les parlementaires (députés, sénateurs, députés européens) au non-cumul exécutif-législatif vertical : ils ne pourraient être ni maires, ni présidents de région, ni présidents de conseil général.

Sans surprise, le débat national sur la réforme du cumul des mandats est donc déconnecté du clivage gauche-droite. Des parlementaires étant concernés aussi bien dans la majorité que dans l’opposition, on trouve parmi les adversaires de la réforme des personnalités de droite, comme le député et maire de Meaux Jean-François Copé [9], et des personnalités de gauche, comme Jean-Michel Baylet, sénateur et président du conseil général de Tarn-et-Garonne [12].

L’on retrouve donc ici un canevas d’analyse assez fiable en science politique, qui veut que, élu comme électeur, l’on tende à avoir les opinions qui correspondent à son intérêt individuel [13]. Pour autant, même si les positions des parlementaires sont visiblement, à de rares exceptions près, déterminées par leur propre situation de cumul, passer en revue les arguments des deux camps présente un intérêt de fond.

1. Un mandat, une activité à plein temps

L’argument central des partisans de cette réforme est qu’un mandat de parlementaire, aussi bien qu’un mandat exécutif local, est une activité à plein temps. Pour eux, soumettre les parlementaires au non-cumul exécutif-législatif vertical serait donc une question d’efficacité de gestion et de respect envers les électeurs ayant confié aux intéressés leurs mandats. Leur autre argument principal est qu’en libérant des places, cette réforme permettrait davantage de renouvellement de la classe politique.

Le premier argument est difficilement contestable. Au fil des lois et réformes constitutionnelles sur la décentralisation, les collectivités locales ont acquis des responsabilités et des moyens allant parfois jusqu’à leur donner l’envergure d’États. Par exemple, le budget de la région Ile-de-France à lui seul est équivalent à celui d’un pays comme la Côte d’Ivoire [14]. L’exercice de telles responsabilités exécutives a donc pour conséquence logique un absentéisme considérable au Parlement. Ainsi, en 2011, 18% des députés sont absentéistes au point d’être passibles de sanctions selon les règles en vigueur à l’Assemblée [15].

Significativement, dans le trio de tête de l’époque : Patrick Balkany, de droite, est maire de Levallois-Perret, 64.000 habitants ; Michel Delebarre, de gauche, est maire de Dunkerque, 92.000 habitants ; Arnaud Montebourg, de gauche, est président du conseil général de Saône-et-Loire, 556.000 habitants [16]. Logiquement, l’incompatibilité fonctionnelle d’un mandat parlementaire et d’un mandat exécutif local devrait entraîner une incompatibilité légale. On mentionnera cependant que si l’on s’en tient à cet argument, les maires de petites communes ne devraient pas être concernés par l’interdiction.

2. Le renouvellement de la classe politique

Le deuxème argument, en revanche, est une confusion entre renouvellement des individus exerçant les mandats et renouvellement sociologique des élus. D’un côté, il est difficilement contestable que restreindre le nombre de mandats possibles pour un homme politique libère des places pour d’autres : c’est un pur constat logique. De fait, les restrictions induites par la loi sur la parité hommes-femmes voulue par le gouvernement Jospin ont eu pour conséquence un renouvellement partiel de la classe politique dans le sens de davantage de féminisation.

De l’autre côté, il est tout aussi incontestable que libérer des places pour de nouveaux élus n’entraîne pas en soi davantage de diversité sociologique dans la classe politique. Ainsi, malgré la réforme du cumul des mandats et la loi sur la parité entreprises par le gouvernement Jospin, les profils sociologiques surreprésentés et sous-représentés dans la classe politique, ainsi que les viviers de recrutement des élus, sont restés les mêmes.

Par exemple, sur la parité hommes-femmes, à des députés recrutés par les partis après avoir été assistants parlementaires, ont succédé des députées recrutées par les partis après avoir été assistantes parlementaires. Il y a là renouvellement des individus, mais pas renouvellement sociologique : les ouvriers et les chefs d’entreprise, pour ne prendre que deux exemples, sont toujours aussi sous-représentés au Parlement.

3. Cumuler, est-ce garder le contact avec le terrain ?

L’argument central des adversaires de cette réforme est qu’en plus de leur mandat parlementaire, un mandat exécutif local, généralement de maire ou de président de conseil général, leur permet de garder le contact avec les réalités du terrain et donc d’être de meilleurs députés ou sénateurs.

Leur autre argument principal, peu présent dans le débat public mais très présent à l’intérieur de la classe politique, est que détenir plusieurs mandats permet une certaine sécurité professionnelle, le seul exercice du mandat parlementaire présentant le risque, en cas de défaite aux élections législatives suivantes, de ne plus pouvoir vivre du métier politique. À noter que sur ce point, si la réforme en chantier ne prévoit pas d’interdire aux parlementaires un mandat législatif local (par exemple conseiller municipal), les parlementaires concernés objectent qu’un mandat de conseiller municipal ne crée en aucun cas une sécurisation de leur parcours professionnel comparable à un mandat de maire.

Des arguments contestables

Le premier argument est contestable à la fois par un contre-argument constitutionnel et par un contre-argument comparatif. Sur le plan constitutionnel, le Sénat, parce que ses membres sont les élus des collectivités locales, est déjà là pour assurer la prise en compte des réalités locales en tant que seconde chambre du Parlement, les sénateurs faisant office, en quelque sorte, d’élus des élus locaux.

Au reste, les sénateurs n’ont pas besoin d’être élus locaux eux-mêmes pour représenter ces derniers, de la même manière qu’il ne leur est pas nécessaire d’être agriculteurs eux-mêmes pour représenter un territoire à dominante rurale. Sur le plan comparatif, en 2008, 85% des parlementaires français exercent par ailleurs un mandat local contre moins de 20% en Allemagne [17] : l’observateur ne constate pas pour autant ni une moindre efficacité de gestion des collectivités locales allemandes, ni une moindre efficacité du Parlement outre-Rhin. De fait, à la fois constitutionnellement et comparativement, l’argument dit des réalités du terrain n’est objectivement pas recevable.

Le second argument interpelle davantage, à condition d’éviter l’écueil populiste qui veut qu’il soit scandaleux de chercher à vivre de la politique comme d’un métier. Les responsabilités d’élu, quel que soit l’échelon concerné d’exercice du pouvoir, sont un véritable travail dans les sociétés modernes contemporaines : comme l’avait décrit et annoncé Max Weber, la professionnalisation du personnel politique est, pour cette raison, inévitable [18]. Cet élément posé, il est tout à la fois logique et légitime que la classe politique s’inscrive, comme ceux qui exercent d’autres activités, dans des trajectoires de carrière et des considérations de parcours professionnel. Pour autant, si l’on admet ces considérations, il en découle la nécessité d’un statut de l’élu pour accroître sa sécurisation professionnelle, et non pas l’impératif absolu de cumuler les mandats : cet argument n’est donc pas davantage recevable.

Il apparaît ainsi que sur le fond, le débat quant à la réforme du cumul des mandats voulue par le gouvernement conduit logiquement à soutenir la dite réforme, sans toutefois en espérer indûment davantage de renouvellement de la classe politique. Tout au plus peut-on en attendre davantage d’efficacité dans la gestion des collectivités locales et moins d’absentéisme au Parlement.

Cela étant, trois points, pour lesquels il y aurait pourtant matière à débattre, sont écartés de la réforme actuellement en chantier :

– Exception faite du président de la République, le cumul chronologique des mandats reste intouché. Or il serait assez logique, si l’on adhère à cette règle pour le chef de l’État, que les maires, présidents de conseils généraux, présidents de régions, soient eux aussi limités à deux mandats consécutifs seulement.
– Les mandats dans les structures intercommunales, comme les communautés de communes, restent exempts de toute limitation de cumul. Or, comme déjà mentionné, certaines ont une envergure supérieure à celle de grandes villes voire de régions.
– L’enjeu de la limitation du cumul des mandats dans le secteur privé n’est pas abordé. On peut songer, par exemple, au cumul de mandats de membre de conseils d’administration de plusieurs grandes entreprises par une même personne, par ailleurs dirigeante d’une tierce grande entreprise.

Il y aura peut-être là matière, à l’avenir, pour d’autres débats.

Le Plus, du Nouvel Observateur. 16 janvier 2013
Références :
[1] Dans l’ensemble de cette chronique, le terme « législatif », pour fluidifier la lecture, est employé pour simplifier au sens « mandat dans une assemblée délibérante. » Retour au texte.
[2] Article 6 de la Constitution de 1958. Retour au texte.
[3] Article 63 de la Constitution de 1958. Retour au texte.
[4] À l’exception singulière d’Hubert Falco sous le second mandat de Jacques Chirac. Retour au texte.
[5] Articles L.O. 137, L.O. 137-1, L.O. 141 et L.O. 297 du Code électoral. Retour au texte.
[6] Article L. 46-1 du Code électoral. Retour au texte.
[7] Il existe des exceptions dans certains territoires ultramarins, par exemple la Polynésie française. Retour au texte.
[8] Articles L. 2122-4, L. 2511-25, L. 3122-3, L. 4133-3 et L. 4422-19 du Code électoral. Retour au texte.
[9] Libération, « Cumul des mandats : Copé vient à la rescousse de Rebsamen », 29 août 2012. Retour au texte.
[10] Parti socialiste, « Le changement c’est maintenant : mes 60 engagements pour la France », engagement n°48, p.31, document en ligne. Retour au texte.
[11] Parti socialiste, « Lettre ouverte de Martine Aubry aux parlementaires socialistes », 28 août 2012, document en ligne. Retour au texte.
[12] Le Monde, « Les sénateurs radicaux contre l’interdiction du cumul des mandats », 5 juillet 2012. Retour au texte.
[13] Voir sur la même idée, appliquée au débat sur l’exil fiscal de Gérard Depardieu, notre chronique du 8 janvier pour le Plus du Nouvel Obs : « Exil fiscal de Gérard Depardieu : le débat est biaisé, chacun pense à son intérêt ». Retour au texte.
[14] Respectivement 4,73 milliards d’euros pour le budget 2013 de la région Ile-de-France (source : Région Ile-de-France, document en ligne) et 4,82 milliards d’euros pour le budget 2012 de la Côte-d’Ivoire (source : Gouvernement ivoirien, communiqué en ligne). Retour au texte.
[15] Le Monde, « Une centaine de députés seraient passibles de sanctions pour absentéisme répété », 2 août 2011. Retour au texte.
[16] En termes de périmètre, les fonctions de président d’un conseil général ne sont pas comparables à celles de maire d’une grande ville. Pour autant, à titre indicatif, le budget primitif 2011 du département est de l’ordre du demi-milliard d’euros (546.9 millions d’euros, source : Conseil général de Saône-et-Loire, document en ligne). Retour au texte.
[17] The New York Times, « French Cabinet Position Not Enough? Then Try Mayor », 13 janvier 2008. Retour au texte.
[18] Max WEBER, Le Savant et le politique, texte intégral accessible en ligne (Université du Québec). Retour au texte.

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